ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГОВОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

Состоявшийся на прошлой неделе Форум "Налоговаядецентрализация: вызов Республике Молдова" собрал 160участников. Представитель одного из спонсоров мероприятия -Open Society Institute (Будапешт) - главный менеджерпрограммы Института по реформе местного самоуправленияИрина Файон сказала участникам, что путь к налоговойдецентрализации непрост и долог, но опыт Венгрии доказывает,что пройти его стоит, не останавливаясь и не сворачивая.Молдова встала на этот путь в 1997 году, присоединившись кЕвропейской Хартии местного самоуправления, в которойговорится, что "право граждан участвовать в управлениигосударственными делами относится к демократическимпринципам, разделяемым всеми государствами - членами СоветаЕвропы", и что "это право наиболее непосредственнымобразом может быть осуществлено именно на местном уровне".Согласно Европейской хартии, под местным самоуправлениемпонимается "право и реальная способность органов местногосамоуправления регламентировать значительную часть публичныхдел и управлять ею, действуя в рамках закона, под своюответственность и в интересах местного населения", и закаждым национальным правительством признается право выбораминимального набора общих принципов, которые оно обязуетсязакрепить в законодательстве и соблюдать во взаимоотношенияхс местным самоуправлением.Конституция РМ предусматривает, что "местные советы ипримары действуют как самостоятельные управляющие власти ирешают общественные дела сел и городов", а "отношения междуместными публичными властями основываются на принципахавтономии, законности и сотрудничества в решении общихвопросов". Местная финансовая автономия у нас закрепленазаконами о бюджетной системе и бюджетном процессе, оместной публичной власти и о местных публичных финансах.План действий "Молдова - ЕС" включает пункт об обеспечениисбалансированного регионального развития, в том числесокращения экономических и социальных различий междурегионами.Региональное развитие объявлено одним из приоритетоввнутренней политики. Однако законодательные положенияостаются лишь декларациями, если они не подкрепленыматериально. Европейская хартия местного самоуправленияпредусматривает, что "органы местного самоуправления имеютправо на обладание, в рамках национальной экономическойполитики, достаточными собственными финансовыми ресурсами,которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлениисвоих полномочий". В соответствии с нашим законом о местныхпубличных финансах, собственные доходы бюджетовадминистративно- территориальных единиц первого уровнясостоят из местных налогов и сборов, отчислений отобщегосударственных доходов согласно нормативам,устанавливаемым законом о бюджете на год, и от налога нанедвижимое имущество, согласно нормативам, утверждаемымпредставительными и правомочными органамиадминистративно-территориальных единиц второго уровня. Грубоговоря, для обеспечения собственных доходов местныебюджеты первого уровня располагают очень скромным ресурсом -местными сборами и специальными средствами, не одобряемыми"гильотиной".Остальное зависит от воли распорядителей бюджетов на второми центральном уровне, поэтому примары сел предлагаютоставлять в территории максимум получаемых ею налоговыхдоходов, а трансферты из госбюджета сделать прямыми - сразуна первый уровень.В 2004 году в бюджетах административно-территориальныхединиц трансферты и гранты составляли 31,2%, налоговыедоходы - 68,8%: в том числе налог на доход отпредпринимательской деятельности - 17,5%, налог сзаработной платы - 27,7%, земельный налог - 6,7%, налог нанедвижимое имущество - 1,2%. Сборы в дорожный фондобеспечили 1% поступлений, другие сборы - 6,5%, местныесборы - 3,4%. Доля специальных средств в местных бюджетах -3,8%, специальных фондов - 0,1%. С такими показателями ужеможно говорить о вовлеченности Молдовы в процессфинансовой автономии, утверждают местные и международныеэксперты. В Молдове доля собственных доходов местныхбюджетов в консолидированном достигает 30,3%, в ВВП - 7,1%.Во Франции эти показатели составляют, соответственно, 15,9%и 8,4%, в Дании - 39,2 и 25,4%, в Венгрии - 26,9 и 9,8%, вЛитве - 21,4 и 6,7%, в Румынии - 10,2 и 3%, в Украине - 30,8и 12%. В то же время доля собственных доходов в расходахместных бюджетов составляет 29,3% в Молдове, 50% во Франции,41,9% в Дании, 28,7% в Литве, 9,2% в Румынии, 9,6% вУкраине. Наши показатели на среднем уровне, однако местноесамоуправление предусматривает предоставление территориямбольших полномочий в области использования получаемых имидоходов."Главными трудностями на пути к налоговой децентрализации встранах Центральной и Восточной Европы являютсянекомпетентность местных администраций, финансоваязависимость от госбюджетов, неэффективное административноеделение", - говорят международные эксперты. Это положениеверно и для Молдовы. Но нам, двигаясь в направлении местногосамоуправления, кроме общих трудностей, необходимо учитыватьисторические и социальные причины сложившегосярегионального неравенства, которое мы до сих порпреодолеваем с помощью выравнивающих трансфертов в местныебюджеты из государственного. По данным представленного наФоруме исследования международного эксперта ГалиныКурляндской, в 2005 году вследствие выравниванияконсолидированных бюджетов второго уровня в Молдове былодостигнуто сокращение неравенства между регионами с 6,3 до2,6 раз.Экономический потенциал региона определяет его налоговыйпотенциал и, как следствие, уровень собственных доходов. ВУнгень железная дорога и кое-какая промышленность, в Кахулешироко известная лечебница, в Бэлць и Кишиневе работающиепромышленные предприятия : Много ли у нас таких мест?Действующая в Молдове система финансовой автономии нестимулирует экономическое развитие регионов, считаютучастники Форума.Важный показатель для регионального развития -количественный и качественный состав населения. Специалистыговорят, что из 32-х районов в Молдове есть только два(Яловенский и Окницкий), население которых растет. Востальных районах людей становится меньше: почти всеработоспособные - в гастарбайтерах. У оставшихся в селах ималых городах граждан низкий образовательный и высокийвозрастной ценз. С кем строить демократическую системуместной автономии? - спрашивают пессимисты. Кроме того,реализуя программу поддержки сельского хозяйства, Парламентосвободил сельхозпроизводителей на 5 лет от уплаты налогов,которые в той или иной степени определяют общий объемдоходов территорий. Где искать потенциальные источникидоходов местных бюджетов?В цивилизованном мире местные власти в полной мере реализуютпотенциал налога на недвижимость. Он давно стал первейшейопорой местных бюджетов, говорят международные эксперты. ВМолдове после вступления в действие VI раздела Налоговогокодекса налогооблагаемая база по налогу на недвижимостьвырастет многократно. Соответственно, увеличатся платежи.Правда, не сразу, а когда у населения пройдет шок отразмеров сумм, указанных в новых налоговых уведомлениях. Кслову, налоговики говорят, что пока примэрии не научатсясами не только собирать местные налоги и сборы, но ипринудительно взыскивать их на своей территории, налоговаядецентрализация нереальна.Беседы с примарами, присутствовавшими на форуме, прояснилироль человеческого фактора в развитии территории. Не касаясьисторически сложившихся экономических различий междурегионами и особенностей местного менталитета и партийнойконъюнктуры, скажем, что в Молдове есть села и города,социально-экономические успехи которых базируются, в томчисле, на личных качествах примара. Некоторые местныеруководители умеют находить в наших несовершенных законахподтверждение собственных действий в интересах развитиярегиона, а наиболее энергичные привлекают дополнительныевнешние источники финансирования этого развития.Сегодня в республике работает достаточное количествопроектов технической помощи, которые позволяют регионамподключиться как к европейскому процессу региональногоразвития, так и к обеспечивающим этот процесс финансамидонорам. Однако, как отмечает директор Business ConsultingInstitute Михай Рошкован, низкий уровень компетентностимногих местных руководителей тормозит освоение техническойпомощи на местах. Чтобы составить проект, достойныйполучения финансирования, нужны идеи. Возможно,запланированные организаторами Форума "Налоговаядецентрализация: вызов Республике Молдова" восемьмини-форумов в регионах на темы, наиболее актуальные длякаждого из них, будут способствовать возникновению свежихрешений у тех, кто еще не успел влиться в общеевропейскийпроцесс регионального развития.