Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности налогово-бюджетной сферы, разработанный МВФ в 1998 году, рекомендует четко определять функции органов управления в государственном и муниципальном секторах, информировать общественность, обеспечивать открытость процессов подготовки бюджета и его исполнения, а также бюджетной отчетности и контроля результатов и гарантировать достоверность данных. «Как показывает международная практика, выполнение этих принципов обеспечивает прозрачность бюджетов всех уровней и бюджетного процесса в целом и подотчетность органов власти общественности», - говорит экономист, исполнительный директор Центра анализа в области налогообложения и финансов Лилиана Агаркова. С точки зрения теории мы достигли определенных успехов на пути внедрения этих принципов, считает она. У нас созданы институциональные и правовые основы функционирования органов публичной власти, позволяющие разграничивать деятельность органов и учреждений, проводящих налогово-бюджетную и денежно-кредитную политику, установлен их правовой статус. Законодательство определяет роль и функции органов государственного и местного публичного управления, взаимодействие между ними и финансовое обеспечение их полномочий. Минфин планирует бюджет на основе программ и результатов и размещает на своем сайте (www.minfin.md) информацию об его исполнении. Разрабатываемые им законопроекты обсуждаются с представителями общественных организаций и бизнеса. Тем не менее, «сами по себе принятые законы хороши, но из-за отсутствия механизмов внедрения они не работают», - говорит Лилиана Агаркова. За рамками реформ остались, например, взаимосвязи между такими категориями как орган власти и подведомственные ему структуры, их услуги, ценообразование, эффективность и ответственность. Все это имеет отношение к проблеме публичных услуг и специальных средств. В последнее время показатель бюджетных доходов в виде специальных средств остается стабильным и ежегодно перевыполняется. В проекте закона о бюджете на 2009 год по этой статье доходов предусмотрено получить более 1,2 млрд леев – без учета арендной платы. Около 50% этой суммы поступит из сферы образования и здравоохранения, остальные – практически от всех остальных органов публичной власти. При этом методология ценообразования на любые виды публичных услуг, за исключением арендной платы, не утверждена. В условиях, когда в законодательстве отсутствует правовое регулирование публичных услуг, нельзя быть уверенными в том, что органами государственного и местного управления не нарушаются принципы адресности, добровольности или недискриминационности, не допускается необоснованная коммерциализация публичных услуг или завышение их стоимости, продолжает Лилиана Агаркова. Деятельность по сдаче имущества в аренду не входит в компетенцию министерств, и было бы логично передать ее в ведение Агентства публичной собственности, освободив первые от совмещения властных полномочий и предпринимательской деятельности, считает она. А средства от арендной платы должны полностью поступать в госбюджет, чтобы не быть источником финансовых нарушений и коррупции. Нам необходимо в законодательном порядке дать определение понятий «публичная услуга» и «платная публичная услуга» и классифицировать публичные услуги на те, которые могут оказывать исключительно властные структуры, и те, которые несут в себе элемент частно-правовых, рыночных отношений, но в силу сложившихся условий могут осуществляться органами власти, считает Лилиана Агаркова. Внедряемый проект «Электронная Молдова» дает широкие возможности для информирования общественности о перечне услуг, их стоимости, сроках исполнения, контактных лицах и их координатах и др. Но разные структуры по-разному используют эту возможность. «Под подробной информацией надо понимать более широкий набор показателей, чем отражаемый в официальных отчетах об исполнении бюджета и сводных докладах контрольно-ревизионных органов, - говорит Лилиана Агаркова. – Так, за планированием бюджета по программам и результатам должна следовать информация о фактических показателях результатов». Впервые в приложении к пояснительной записке к проекту госбюджета на 2009 год представлены программы и подпрограммы на три года, и это именно те нетрадиционные показатели, которые могут быть интересны общественности, продолжает она. Место им в самом законе о бюджете: «Они будут свидетельствовать о результатах использования публичных средств, что будет способствовать не только большей прозрачности бюджетно-налоговой системы, но и позволит обеспечить долгосрочные договоры между органами управления и поставщиками товаров и услуг для них», - считает Лилиана Агаркова. К слову, госзакупки – одна из самых непрозрачных сфер в деятельности органов публичного управления. На сайте Агентства материальных ресурсов, государственных закупок и гуманитарной помощи (www.tender.gov.md) о тендерах – только объявления и победители. О том, кто принял участие в тендере, какие предложил условия и цены, почему выиграл именно этот участник, информации нет. Вместо этого – самые нелицеприятные отзывы разочарованных конкурсантов о несправедливости всей системы. Для сравнения откроем страницу совместного проекта Всемирного банка и Правительства «Менеджмент публичных финансов» на сайте Минфина и посмотрим, как это следует делать. Подробный документ о предложениях и заключенных контрактах рассказывает о том, какие услуги запрашивались для проекта, какие компании сделали свои предложения, какие назначили цены, сколько получили баллов за техническую и финансовую части, каков общий балл каждого участника. На странице претуры сектора Ботаника на сайте примэрии муниципия Кишинэу (http://chisinau.md) дана информация об оказываемых ею бесплатных услугах, а о платных – нет. На сайте претуры сектора Чентру (www.chisinaucentru.md) размещены годовой баланс и акт финансовой проверки с подробным описанием нарушений, именами и цифрами.На сайте претуры сектора Чокана (www.pretura.ciocana.md) размещен отчет о деятельности местной администрации за прошлый год, но даже самые похвальные действия в нем не оценены. Во что обошлись налогоплательщикам сотни метров канализационных, водопроводных и других труб, электропроводов, покраска зданий, разметка дорог и др.? В отчете за год пребывания в должности генерального примара столицы Дорина Киртоакэ, опубликованном на сайте мэрии, тоже нет информации о хозяйственных расходах, поэтому он производит впечатление не хозяйственно-экономического, а политического документа. Главным критерием эффективности работы местных администраций является соответствие их деятельности потребностям населения. Планирование бюджетных расходов начинается с перечня услуг, которые местная администрация должна оказать населению для удовлетворения этих потребностей. Нужны новые скамейки в городе? Сколько? Во что оценивается каждая? И во что обойдется бюджету требуемое количество? Нужно дополнительное освещение? Сколько это будет стоить? И т.д. Всю информацию о бюджетных расчетах предоставляют общественности. «Примером того, как не надо делать, может служить введенная в конце прошлого года публичная услуга столичной мэрии – техническое обслуживание жилого фонда, - говорит Лилиана Агаркова. – Тариф на нее установлен в размере 38 банов за квадратный метр общей площади квартиры. За год столичный бюджет получит от оказания этой услуги от 10 до 12 млн леев. Но какие работы имеются в виду? Какова связь между услугой и площадью квартиры? Какова методология расчета тарифа? Полагаю, нет методологии и для расчета тарифов за уборку территории, вывоз мусора, обслуживание лифтов». Но есть и хорошие примеры. На сайте коммуны Чореску проявлен интерес к потребностям населения. Опрос на тему «Главная проблема в Чореску» показал, что 52,3% считает, что это дороги, 4,7% – школы, 14,2% – коммунальные услуги, по 9,5% – транспорт, освещение и сами жители. По сути, верно. Правда, в опросе участвовал всего 21 человек.Информацию о том, сколько бюджетных средств и на что они были потрачены, можно увидеть в актах Счетной Палаты. Они тоже публикуются в Интернете (www.lex.justice.md и www.ccrm.md). Но СП проводит финансовые проверки один раз в год. В Великобритании, например, Счетная комиссия практикует доклады об исполнении бюджетных расходов ежеквартально и информирует общественность не только о нарушениях и недостатках, но и о положительном опыте в части использования бюджетных средств, преимущественно органами местного управления. Выводы отчетов базируются на анализе результатов. Если местная публичная власть не следует выводам и рекомендациям Счетной комиссии, последняя может привлечь местную администрацию к суду, а органы власти вправе вмешаться и сменить команду менеджеров как неэффективную. При более частых проверках обнаруживаемые постфактум нарушения (несколько лет назад в отчете Счетной палаты РМ была приведена сумма нарушений за год – около 1 млрд леев) можно было бы не констатировать, а предотвращать.