ФИНАНСОВАЯ АВТОНОМИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальная парламентская комиссия, созданная весной этогогода по инициативе председателя Парламента Мариана Лупу ивозглавляемая им, подготовила пакет законодательныхпредложений, в который включены новая редакция закона оместном публичном управлении, поправки в закон о местныхпубличных финансах и в Налоговый кодекс, проект закона обадминистративной децентрализации. На следующей неделедокументы будут рассмотрены Парламентом в первом чтении.Административная децентрализация, или передачаадминистративных и финансовых полномочий от центральнойадминистрации к другим уровням власти или частному сектору -давнишняя и вполне успешная европейская практика. Но, какпоказала жизнь, в нашей республике внедрение местнойфинансовой автономии, которая является неотъемлемым и,вероятно, первейшим условием реального самоуправлениятерриторий, оказалось делом непростым.Попытки реализации идеи финансовой автономии в Молдовепредпринимаются с 1998 года. Молдавские специалисты ипрактики, иностранные консультанты сломали немало копий,доказывая властям разного уровня целесообразностьмалознакомой в наших местах системы, но, увы, мы по-прежнемутолько в начале пути. Возможно, потому, что местнаяавтономия предполагает, независимость, инициативу ипредприимчивость местной власти, не присущие преобладающейчасти местных руководителей. Впрочем, похоже, что сторонникиидеи местной автономии дождались своего часа. Так какевропейский вектор развития предполагает, что и в областиуправления территориями мы будем действовать "какевропейцы", то, значит мы обязаны предоставить территориямбольшую независимость от центра. Молдавская модель местнойавтономии должна учитывать специфику нашей страны, ееисторию, традиции и культуру, - и, одновременно, быть вполнеевропейской.Отношение к новым инициативам у потенциальных пользователейзаконов разное. Как отметил Мариан Лупу, рабочая группаприняла во внимание 80% предложений, поступивших отпредставителей регионов. Возможно, именно поэтому онасоздала документы, позволяющие местным руководителям,скорее, увидеть перспективу местной финансовой автономии,чем реально ее получить. Пессимисты называют законопроектыполовинчатой мерой, оптимисты - первым шагом на пути кдецентрализации и местной автономии.Если на предыдущих этапах движения к местной автономиитрудности носили, как правило, психологический, ментальныйхарактер, то на новом витке приходится констатировать, чтореформировать межбюджетные отношения трудно и технически."Даже небольшая ошибка в расчетах грозит республикефинансовым хаосом", - говорит начальник управления бюджетовадминистративно-территориальных единиц Министерства финансовМарина Боцан. И те, кто несколько лет назад выступал зарадикальные изменения действующей системы, сегодня согласныс принципом постепенности, который, судя по первымдокументам, разработанным депутатской группой, будетосновополагающим на пути к децентрализации в Молдове."Нужны точные расчеты по существующим и предстоящим послепринятия новых законов доходам и расходам местных бюджетов,- говорит председатель Ассоциации примаров и местныхсообществ РМ Михай Перебинос, - чтобы выяснить, насколькопредложения авторов законопроектов эффективны идействительно способны привести к положительным изменениям всистеме межбюджетных связей". Только когда собственныедоходы территорий будут покрывать их расходы на выполнениесобственных полномочий, можно будет говорить о местнойавтономии, считают практики. А наиболее осторожные экспертыотмечают, что если подсчеты покажут, что внедрение в Молдовесистемы административной децентрализации не даст ожидаемыхрезультатов, то от нее правильнее было бы отказаться.В качестве первого шага на пути к местной автономии авторызаконопроектов предлагают увеличение собственных доходовместной власти I уровня. Примэрии увеличат свои доходы,получив в местный бюджет полную сумму начисленного на ихтерритории налога на недвижимость (который со следующегогода будет включать и налог на землю), а не отчисления отэтого налога из бюджетов II уровня, размер которых сегодняопределяется районными советами. Для районных властейизменения могут оказаться менее приятными.Так, подоходный налог с юридических лиц и сейчас ежегодноперечисляется из госбюджета в бюджеты II уровня в полномобъеме, согласно специальному приложению к закону о бюджете.Исключение составляют Кишинев и Бэлць, получающие только 50%от общей суммы подоходного налога, уплачиваемогохозяйствующими субъектами, работающими на их территории.Введение в закон о местных публичных финансах положения оперечислении в бюджет II уровня подоходного налога отпредпринимательской деятельности в полном объеме придаст емустатус постоянного, а не временного, как сейчас, и касатьсяоно будет всех. Отчисления в бюджеты II уровня из дорожногофонда за последние годы традиционно не превышали 50%, такчто предлагаемое изменение тоже лишь узаконит сложившуюсямноголетнюю практику.Таким образом, новые предложения повлияют лишь на доходыбюджетов I уровня и обозначат тенденцию к укреплению местнойавтономии. Весной этого года на "круглом столе", посвященномвнедрению проекта "Налоговая децентрализация", американскийэксперт предлагал Молдове использовать опыт США, гдеосновным источником доходов местных бюджетов является налогна недвижимость. Видимо, молдавским законодателям идеяпонравилась: вполне "материальная" налогооблагаемая базаупрощает и удешевляет администрирование налога. И сейчасместные службы сборщиков налогов справляются с такойработой, а с введением в действие автоматизированной системы"Налоговый кадастр" процесс его администрирования станет ещепроще. Правда, некоторые технические проблемы могутпрепятствовать внедрению этих предложений с 1 января 2007года: кадастровая оценка земли и недвижимости в районах идетне вполне удовлетворительными темпами.Чтобы примерно оценить результаты новых инициатив, отметим,что, по данным Министерства финансов, в 2005 году долярасходов местных бюджетов в ВВП составила 8%, доходов -5,4%. Доли налога на землю и налога на недвижимость в общейсумме доходов административно- территориальных единиц I и IIуровней составляли, соответственно, в 2003 году 3,8% и 1,1%;в 2004 - 6,7% и 1,2%; в 2005 - 5,4% и 1%. В 2003 году долятрансфертов из госбюджета в бюджетыадминистративно-территориальных единиц составляла 28,4% отобщей суммы их доходов, в 2004 - 30,2%, в 2005 году - 40,3%.Последние показатели прямо указывают на рост расходовтерриторий, которые они не в состоянии покрыватьсамостоятельно, а косвенно - на отсутствие инициативы состороны местных органов власти. При действующей системемежбюджетных отношений большая часть расходов местныхбюджетов покрывается за счет трансфертов и регулирующихотчислений из государственного бюджета. Только Кишинев иБэлць в состоянии покрывать расходы своих территорийсамостоятельно. И первый шаг на пути к местной автономиивряд ли "разбудит" инициативу на местах, считаютспециалисты, потому что финансовый результат, которыйполучат территории, окажется невелик.Зато следующая запланированная мера - разделениерегулирующих налогов между бюджетами I и II уровней и ихотчисление из госбюджета прямо на I-ый уровень, минуя II-ой,- может переломить ситуацию в примэриях. Это может статьначалом реального перехода к административнойдецентрализации, потому что примэрии получатдополнительные средства для реализации собственныхполномочий. По данным Министерства финансов, долиподоходного налога от предпринимательской деятельности и сзаработной платы в общих доходах бюджетовадминистративно-территориальных единиц I и II уровнейсоставляли, соответственно, в 2003 году 12,7% и 21,4%, в2004 - 17,5% и 27,7%, в 2005 году - 13,9% и 23,8%.Законопроектом предусмотрено, что в течение 6 месяцев смомента его принятия Правительство представит своипредложения о распределении доходов бюджетовадминистративно-территориальных единиц между I и IIуровнями и формулу прямых трансфертов из госбюджета вбюджеты последних, установит постоянные нормативы отчисленийв них из общегосударственных доходов и четкий переченьполномочий для местных и региональных органов управления.Это будет второй шаг на пути к административнойдецентрализации.