Евразэс?

Зеркало недели", №50(425), 28 декабря 2002 Владимир Сиденко , Александр Барановский Проблемы взаимоотношений Украины с Евразийским экономическим сообществом (ЕврАзЭС) в последнее время приобрели отчетливую актуальность. Ни на одной из встреч руководителей Украины и России не обходят этот вопрос. Украине настойчиво предлагают присоединиться к ЕврАзЭС. Однако для принятия ответственного решения необходимо просчитать все возможные варианты развития событий, определить как потенциальные преимущества, так и потенциальные потери. В процессе исследования проблемы эксперты Центра Разумкова пришли к выводу, что обретение полноправного членства в ЕврАзЭС едва ли целесообразно считать реальной перспективой, по крайней мере в течение ближайших пяти-семи лет. А после этого срока — все будет зависеть от: осуществления в Украине реформ, которые увеличат потенциал участия страны в процессах международной интеграции и повысят способность к интеграции в структуры ЕС; наличия у Европейского Союза к тому времени заинтересованности в очередном этапе расширения, в частности за счет Украины; способности ЕврАзЭС претворить свои амбициозные планы интеграции в действительность. Интеграционный проект ЕврАзЭС: первые шаги и возможные перспективы Ни для кого не секрет, что аббревиатуры «ЕврАзЭС» и «ЕС» стали символами дилемм и противоречий интеграционного курса Украины. Поэтому в нынешней дискуссии за «круглым столом» именно этот ракурс был доминирующим. Главная проблема — не в том, может ли ЕврАзЭС быть альтернативой ЕС, а в том, может ли ЕврАзЭС быть реальным механизмом приближения Украины к ЕС, более успешной интеграции в общеевропейские структуры. Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в Украине В.Черномырдин считает, что никаких противоречий между членством в ЕврАзЭС и интеграцией в структуры ЕС не существует. По мнению же директора московского Института политических исследований С.Маркова, будущее ЕврАзЭС — это формирование ассоциированного членства в ЕС, в отношениях с которым будет формироваться общий рынок. Подобные мнения высказывали и украинские участники. Главный консультант комитета по иностранным делам Верховной Рады И.Пиляев считает, что по статусу отношений с ЕС Россия продвинулась вперед намного дальше Украины. С другой стороны, государственный секретарь Министерства иностранных дел Украины А.Чалый выразил убежденность, что членство в ЕврАзЭС было бы равнозначно повороту Украиной ее внешнего курса на 180 градусов, поскольку, по его мнению, нельзя быть одновременно в двух таможенных или валютных союзах. А заместитель директора Института международных отношений Киевского национального университета им. Т.Шевченко О.Шнырков отметил, что, вступив в ЕврАзЭС, придется думать об «исходных барьерах», которые придется преодолевать ради будущего вступления в ЕС. Поэтому для Украины приемлемы лишь «простые формы интеграции, сохраняющие возможность для маневра». Позиция экспертов Центра Разумкова состоит в том, что проект ЕврАзЭС, с формальной точки зрения, во многом напоминает интеграционный, реализованный в свое время в рамках Европейского экономического сообщества. Но проблема в том, что по своему содержанию интеграционная политика в рамках ЕврАзЭС сегодня существенно отличается от осуществляемой в ЕС. В частности, в ЕврАзЭС пока явно преобладают макроэкономические подходы, в отличие от ЕС. Переход к высшим стадиям интеграции здесь пытаются осуществить, решив задачи предыдущих этапов (сама трансформация Таможенного союза в ЕврАзЭС состоялась тогда, когда он еще не был полностью сформирован). Хотя механизм согласования национального законодательства в рамках ЕврАзЭС напоминает аналогичную деятельность в рамках ЕС, этот процесс не направлен на всеобъемлющую адаптацию законодательной базы к действующему законодательству Евросоюза. А значит, вряд ли ЕврАзЭС можно рассматривать как механизм подготовки к полной интеграции в структуры ЕС. С другой стороны, ЕврАзЭС может рассматриваться как механизм налаживания сотрудничества с ЕС в отдельных важных секторах и для развития таких форм интеграции с ним, как создание зоны свободной торговли и даже гипотетически (в случае значительных успехов ЕврАзЭС) — как инструмент создания общеевропейского экономического пространства. Но чтобы возникла реальная возможность использования подобного механизма, необходимо, чтобы ЕврАзЭС стал по-настоящему эффективной структурой. Пока органы ЕврАзЭС не наделены функциями наднациональных типа европейских. Существует определенный дисбаланс между органами, обеспечивающими взаимодействие на центральном государственном уровне и на уровне отдельных секторов (отраслей) экономики. Процесс интеграции в ЕврАзЭС пока не получил должного импульса со стороны реального или финансового секторов экономики. В общем, можно констатировать довольно динамичное развитие институциональных принципов ЕврАзЭС, темпы которого существенно превышают темп развития институтов в рамках других региональных организаций на просторах СНГ, в частности тех, членом которых является Украина. Стратегические перспективы развития ЕврАзЭС связаны с тем, что в рамках Сообщества осуществляются попытки сформировать до 2005 года единое экономическое, в том числе таможенное, налоговое, энергетическое и транспортное пространство. При этом важными приоритетами развития ЕврАзЭС являются: — общая политика в вопросах внешних границ; — координация внешнеэкономической политики по отношению к третьим странам; формирование единой позиции государств — членов ЕврАзЭС по взаимодействию с ВТО; — согласование и формирование общих принципов законодательства стран-членов (в рамках Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС наработано более трех десятков модельных законов и типичных проектов законодательных актов; планируется переход к разработке Основ законодательства, обязательного для национальных законодательных систем); — проведение согласованной структурной политики, касающейся программ координированного развития взаимодополняющих отраслей — металлургии, машиностроения, химической, нефтехимической, электронной, легкой промышленности, производства сельскохозяйственной техники; — проведение общей энергетической политики; — создание единого финансового пространства, снятие ограничений на движение капитала на приоритетных направлениях, внедрение единых стандартов деятельности на финансовых рынках стран ЕврАзЭС; — создание общей платежно-расчетной системы с образованием Межгосударственного банка. Отдельно следует отметить предложение председателя правительства РФ М.Касьянова на последнем заседании Межгосударственного совета ЕврАзЭС в сентябре с.г. о применении рубля в качестве валюты в расчетах между субъектами Сообщества. Однако необходимо подчеркнуть, что реальные интеграционные процессы в ЕврАзЭС, как и в СНГ, отстают от их правового оформления. Фактически страны находятся на первом этапе интеграции — этапе формирования зоны свободной торговли. Организация таможенного союза далеко не завершена, так же, как и формирование согласованной или единой политики по торговому режиму с третьими сторонами. Бесспорно, ЕврАзЭС имеет довольно значительный потенциал развития, одним из важнейших факторов которого является мощная энергетика. Однако Россия производит почти 90% совокупного ВВП ЕврАзЭС, более 80% промышленной и сельскохозяйственной продукции, дает 90% розничного и почти половину внешнеторгового товарооборота Сообщества. Значительный разрыв в уровнях социально-экономического развития (более чем в семь раз по уровню ВВП на душу населения) существенно выше, чем в ЕС, и это обстоятельство объективно ограничивает возможности эффективной интеграции. Первые шаги ЕврАзЭС выглядят довольно неоднозначными и противоречивыми, с учетом реальных тенденций во взаимной торговле. Сокращается удельный вес взаимного товарооборота в общем объеме внешней торговли государств — участниц ЕврАзЭС (товарооборот между странами Сообщества в 2001 году составлял всего 16,6% совокупного объема их внешнеторгового оборота). Взаимная торговля концентрируется преимущественно на уровне двухсторонних связей с Россией, что указывает на ограниченность многосторонних интеграционных мероприятий. Значительное место занимают поставки товаров сырьевых или с низкой степенью обработки, что не создает связей интеграционного типа. Также достаточно неоднороден инвестиционный потенциал государств-участниц. Реальным инвестором в экономику стран ЕврАзЭС является только Россия; потенциал развития взаимного инвестирования в ЕврАзЭС используется крайне слабо. Фактически отсутствует взаимная конвертируемость национальных валют, финансовые рынки имеют малую глубину и низкую ликвидность, ограничен спектр финансовых инструментов. Использование потенциала сдерживается рядом проблем, главными из которых являются: заметные расхождения в позициях отдельных государств-участниц в вопросе приоритетов Сообщества; разногласия в торговой политике, вызванные частым применением специальных и антидемпинговых мер (только в 2001 году такие меры инициировались более 20 раз); неполное выполнение договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС (из 55 на сегодня в полном объеме реализуются лишь 9); сохранение отдельных ограничений в транзите грузов; многочисленные скрытые барьеры в торговле. Реалии сотрудничества с Украиной Отношения Украины с ЕврАзЭС базируются на обретенном ею в мае 2002 года статусе наблюдателя в этой организации. Однако реальный их спектр значительно шире. Так, в двухсторонних отношениях Украины с государствами — участницами ЕврАзЭС создана довольно развитая двусторонняя нормативно-правовая база, включающая договоры о свободной торговле, заключенные со всеми государствами — участницами ЕврАзЭС, а также значительное количество двусторонних соглашений по другим вопросам, многие из которых имеют немало общего с договорами, заключенными в рамках Сообщества. Иное дело, что потенциал этих договоренностей используется неудовлетворительно. Имеют место разветвленные договорные связи и на многостороннем уровне в рамках СНГ, хотя многие из них действуют с существенными оговорками с нашей стороны. Но если представить, что Украина приняла решение о вступлении в ЕврАзЭС, то возник бы вопрос: почему раньше нужно было отвергать аналогичные или близкие по смыслу решения в рамках СНГ, в частности — о полноформатном участии в Экономическом союзе СНГ и Экономическом суде СНГ? Членство в ЕврАзЭС было бы для Украины равноценным признанию ошибочности политики, проводимой ею в течение 1990-х годов по отношению к Содружеству независимых государств. Государства — участницы ЕврАзЭС, взятые вместе, на сегодня являются главным торговым партнером Украины, на которого приходится 36,2% внешнеторгового оборота товарами и услугами. И все же торговля товарами развивается медленнее, чем со странами СНГ и другими странами мира: в 2001 году экспорт украинских товаров в ЕврАзЭС, по сравнению с 2000-м, увеличился на 2,8%, в страны СНГ — на 4%, в другие страны мира — на 15%, а импорт из стран Сообщества — на 0,7% (из стран СНГ — 9,9%; других стран мира — 17, 4%). Доминирующее положение в торговых связях Украины с ЕврАзЭС занимает Россия, и это необходимо подчеркнуть особо. В 2001 году на нее приходилось 90,2% совокупного объема экспорта украинских товаров в государства Сообщества. В то время как на Беларусь — 6%, Казахстан — 2,9, Таджикистан — 0,8, Киргизию — 0,1%. В экспорте услуг доля России достигла 98,1% (Беларуси — 1,4, Казахстана — 0,4%). Аналогична и географическая структура импорта из ЕврАзЭС. Так стоит ли удивляться, что проблемы в украинско-российских экономических отношениях самым существенным образом отражаются на общем развитии отношений с государствами ЕврАзЭС? Потоки инвестиций между Украиной и Беларусью, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном мизерны. Лишь Россия занимает пятое место среди наших крупнейших зарубежных инвесторов: на 1 октября с.г. прямые российские инвестиции в Украину составляли 6,6% их общего объема. Хотя, безусловно, эти цифры не учитывают реальных позиций россиян в процессе приватизации в Украине, где они играют доминирующую роль среди иностранных инвесторов. В целом состояние экономических отношений Украины с государствами — участницами ЕврАзЭС характеризуется неоднозначностью с точки зрения перспектив. С одной стороны, существуют предпосылки для того, чтобы ЕврАзЭС играло одну из ведущих ролей в международных экономических связях Украины. С другой — основным контекстом этих связей являются отношения Украины и России, которые, в принципе, можно эффективно регулировать и на двустороннем уровне. Выбор конкретной формы взаимоотношений с ЕврАзЭС должен учитывать баланс положительных и отрицательных последствий такого шага в экономическом и политическом измерениях. Возможность полной интеграции в ЕврАзЭС через обретение полноправного членства. При таком развитии событий вызывает сомнения возможность ратификации всего перечня базовых соглашений ЕврАзЭС (их более 50) Верховной Радой: у нас уже есть реальный опыт ратификации соглашений, заключенных в рамках СНГ. Кроме того, необходимо учесть, что Украина в СНГ всегда была среди тех членов Содружества, которые в наибольшей мере подчеркивали собственную независимость. С учетом этого фактора, не исключено, что в случае принятия Украины в ЕврАзЭС это сообщество быстро превратится во «вторую редакцию СНГ». Возможные положительные результаты вступления в ЕврАзЭС Преимущества от обретения полноправного членства могут проявиться на уровне государства, отдельных отраслей и производств. Так, по данным, приведенным во время «круглого стола» В.Черномырдиным, потери России (и, соответственно, выигрыш Украины) в случае нашего вступления в ЕврАзЭС могли бы достичь 700—800 млн. долл. В частности, можно выделить следующие главные положительные эффекты. Определенное улучшение условий сбыта на рынках Сообщества украинской продукции, прежде всего — товаров перерабатывающей промышленности. Так, по состоянию на август с.г. в украинско-российской торговле существовали тарифные и прочие ограничения по 150 товарным группам. Вследствие такой политики, за первое полугодие украинские экспортеры понесли убытки почти на 700 млн. долл. Отмена экспортной таможенной пошлины на важнейшие сырьевые товары из России, которая на сегодня довольно весома — 461 млн. долл. уплачено только в течение 2001 года (данные Минэкономики Украины). Отмена этого налога могла бы привести к снижению цен на производимую в Украине продукцию и, соответственно, повышению ее конкурентоспособности как на рынках ЕврАзЭС, так и за его пределами. Но такой потенциальный выигрыш не является постоянно действующим фактором. Ведь в рамках политики, направленной на создание полноценной конкурентной среды, в России неминуемо будет происходить выравнивание внутренних цен на энергоносители и сырье до их уровня на международных рынках. Этому будут способствовать вступление России в ВТО и развитие отношений с ЕС. Это объективно будет сужать поле для применения экспортной таможенной пошлины. Со вступлением Украины в ЕврАзЭС будут отменены существующие изъятия из режима свободной торговли по применению импортной таможенной пошлины — на белый сахар, этиловый и прочие спирты, водку, сигары и сигареты. По оценке Минэкономики, неприменение таможенной пошлины к украинским товарам указанных товарных групп может увеличить их экспорт до 1%, или примерно на 40 млн. долл. Снижение себестоимости продукции отечественного производства, благодаря отмене квотирования поставок нефти и природного газа и, соответственно, снижению средней цены сырой российской нефти при экспорте в Украину, а также, как следствие, — внутренней цены на нефтепродукты. Беспошлинный ввоз российской нефти в объемах 2002 года, по расчетам Минэкономики Украины, мог бы сэкономить украинским субъектам хозяйствования около 140 млн. долл. Изменение порядка взыскания НДС на российские товары. По официальным российским оценкам, в случае полноправного членства Украины в ЕврАзЭС поставки углеводородного сырья в нашу страну по принципу «страны назначения» могут увеличить доходы госбюджета Украины примерно на 400—450 млн. долл., способствовать росту украинского ВВП примерно на 1,5%. Однако при взыскании косвенных налогов во взаимной торговле между государствами — членами ЕврАзЭС существуют многочисленные проблемы, что не позволяет рассматривать такой эффект как гарантированный. Внедрение более эффективного механизма разрешения споров, возникающих в отношениях с государствами — участницами Сообщества. Но реализация этой возможности в значительной степени зависит как от общего совершенствования механизмов функционирования руководящих органов ЕврАзЭС (в частности, Суда Сообщества), так и от процесса обретения государствами — участницами ЕврАзЭС членства в ВТО, где действует эффективный многосторонний механизм разрешения споров. Сокращение практики специальных и антидемпинговых расследований в отношении украинских производителей. В течение последних лет объектами расследований были украинские сахар, спиртопродукты, карамель, стальные трубы, оцинкованный прокат и т.п. Только в 2001 году по позиции черных металлов Украина потеряла около 80 млн. долл., а на сегодня, по данным Минэкономики Украины, стоимость импортируемых в Россию украинских товаров, к которым применены специальные и антидемпинговые меры, составляет 430,8 млн. долл., причем стоимость товаров, относительно которых проводятся расследования, — 145,3 млн. долл. Однако даже полноправное членство в ЕврАзЭС полностью не защитит Украину от возможных ограничительных мер. Об этом свидетельствует нынешняя практика ЕврАзЭС: например, в июле 2002 года Россия применила временную антидемпинговую таможенную пошлину в размере 36,9% таможенной стоимости на оцинкованный прокат из Казахстана — на уровне даже более высоком, чем аналогичная таможенная пошлина, примененная к Украине. Улучшение условий производственной кооперации и научного сотрудничества с государствами — участницами Сообщества — прежде всего через применение согласованных условий реализации такого сотрудничества и снижение при этом уровня коммерческих рисков. Гарантирование равноправного доступа к транзитным мощностям государств-участниц. Отечественный ТЭК, в случае обретения Украиной полноправного членства в ЕврАзЭС, получит свободный доступ к транзитным мощностям России для поставок углеводородов из Каспийского региона. Полнее будут загружаться транзитные мощности украинских трубопроводов. Можно рассчитывать и на более эффективное использование производственно-технической базы отечественного транспортно-дорожного комплекса, повышение качества международных перевозок и укрепление конкурентных позиций Украины на международном рынке транспортных услуг. Именно ЕврАзЭС сейчас формирует почти 90% грузопотоков, идущих по территории Украины. В то же время возникают риски в связи со значительными разногласиями среди государств — участниц Сообщества в вопросах эксплуатации транспортных коридоров и управления грузопотоками. Можно, в принципе, предвидеть и определенное укрепление позиций нашего государства в сотрудничестве с ЕС в отдельных важных секторах, прежде всего в области энергетики и транспорта — через получение рычагов влияния на формирование маршрутов транзита энергоносителей и прочих грузов в Европу. В более долгосрочной перспективе многое будет зависеть от способности России договориться с ЕС о создании единого европейского экономического пространства. Возможные негативные последствия вступления Украины в ЕврАзЭС Ограничение самостоятельности страны в формировании экономической, финансовой, таможенной, валютной политики. Важны и тенденции к усилению интеграции в политической и военной сферах, характерные для государств ЕврАзЭС. При этом, учитывая доминирующую роль в Сообществе России, может значительно увеличиться степень подчинения политики Украины принципам, разрабатываемым в Российской Федерации. Торможение процесса вступления Украины в ВТО: вступление в ЕврАзЭС приведет к отмене достигнутых договоренностей о взаимном доступе на рынки товаров и услуг. Понадобится некоторое время, чтобы найти новый формат договоренностей — уже в рамках единого курса ЕврАзЭС. Несмотря на улучшение возможностей для взаимодействия с ЕС в отдельных секторах, само вступление в ЕврАзЭС, скорее всего, будет воспринято руководством Евросоюза как кардинальная коррекция Украиной ее геоэкономической и геополитической ориентации. Это сделает невозможной постановку вопроса об обретении членства в ЕС даже в отдаленной перспективе и может значительно уменьшить наши шансы на обретение статуса ассоциированного члена. Пересмотр договоров о свободной торговле со странами, не входящими в ЕврАзЭС (прежде всего со странами — членами ГУУАМ), а также необходимость сложного согласования с Сообществом системы преференций третьим странам. Возможность возникновения конфликта между обязательствами по адаптации украинского законодательства к законодательству ЕС и его гармонизацией (унификацией) в рамках ЕврАзЭС. Это может усложнить налаживание связей с компаниями ЕС, являющееся важной предпосылкой интеграции Украины в европейское экономическое пространство. Форсированное вхождение в структуры ЕврАзЭС может повлечь известный для интеграционных объединений эффект «отклонения торговли» вглубь интеграционного сообщества — с прекращением тенденции к повышению удельного веса стран — членов ЕС в структуре нашей торговли. Аналогичные эффекты, вероятно, произойдут и в инвестиционной сфере, где российские компании, более привычные к постсоветским особенностям ведения бизнеса, имеют значительное преимущество перед западными инвесторами в процессе приватизации. Вхождение в менее конкурентную и менее развитую в институциональном смысле среду, по сравнению со сформированной в ЕС, не будет обеспечивать аналогичные западноевропейским механизмы стимулирования нововведений и передачи технологий, что может отрицательно отразиться на долгосрочных тенденциях экономической модернизации в Украине. Потребует пересмотра политика охраны украинских границ. Наше государство может столкнуться с высокой миграционной нагрузкой, ее будут рассматривать в качестве «фильтра-отстойника» на пограничье с европейским миром. Особая проблема — влияние вступления в ЕврАзЭС на конкурентоспособность украинских производителей. На пресс-конференции 15 ноября с.г. Президент Л.Кучма указал, что Украина «экономически не может» вступить в ЕврАзЭС, поскольку «там будет неконкурентоспособной». А конкурентоспособность, по мнению Президента, возможна лишь тогда, когда Россия установит для всех государств — участниц ЕврАзЭС цены на газ и нефть на уровне внутрироссийских. Это мнение отстаивал во время «круглого стола» госсекретарь МИД Украины А.Чалый, отметив, что вступление в ЕврАзЭС стало бы катастрофой для украинской экономики в условиях конкуренции с российскими компаниями, платящими всего 16 долл. за тыс. куб. м газа. Однако подобные опасения неконкурентоспособности кажутся слишком преувеличенными, ведь уровень либерализации рынка Украины в случае вступления в ЕврАзЭС будет не очень значительным, учитывая наличие действующих двусторонних соглашений о свободной торговле со всеми государствами — участницами Сообщества. Хотя эти соглашения имеют определенные изъятия, но они не являются настолько серьезными, чтобы существенно повлиять на конкурентные позиции. По крайней мере их влияние будет значительно меньше, чем будущее вступление в ВТО. В целом наличие довольно сложного и противоречивого комплекса плюсов и минусов дает основания для вывода о том, что обретение Украиной полноправного членства в ЕврАзЭС вряд ли можно считать реальной перспективой. Несмотря на то, что этот шаг мог бы обеспечить Украине ряд экономических преимуществ, главным образом статического типа, основные потери при этом будут иметь именно динамичный (то есть перспективный) характер. И все же за пределами отмеченного срока — пять-семь лет — вопрос о членстве в ЕврАзЭС остается открытым. Возможные варианты сотрудничества с ЕврАзЭС Сохранение нынешнего статуса наблюдателя должно рассматриваться в качестве программы-минимум. Этот статус является пассивным инструментом регулирования отношений и вряд ли более эффективен, чем нынешнее участие Украины в СНГ. Фактически Украина будет сохранять статус-кво в сфере внешнеэкономических отношений с его государствами-участницами. Существуют определенные дополнительные варианты, вытекающие не только из формально правового статуса, но и реального содержания отношений, в частности, учитывая то, что Договором о создании ЕврАзЭС не исключается внесение в него изменений (что, очевидно, могло бы касаться и введения